Considerations on the probative value of the testimony of the agent from the ORA an example of arguments
"PRIMERA: Negamos la concurrencia del hecho denunciado. En la notificación de (“incoación denuncia") señalan ustedes que el nº agente es (...), siendo el hecho denunciado el (“carecer de ticket de estacionamiento en los lugares delimitados al efecto"). Pues bien, esta última afirmación la negamos rotundamente, puesto que nosotros a esa hora y ese día no habíamos estacionado en tal lugar y, en todo caso, todavía no habíamos estacionado por razones de trabajo.
SEGUNDA: Vigencia del Derecho a la Presunción de Inocencia en el régimen sancionador de la Administración.
La no concurrencia del hecho denunciado, salvo que concurra prueba de cargo suficiente, como manifestación del derecho a la presunción de inocencia –aunque con algún precedente anterior (art. 11.1 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre de la ONU, art. 6.2 del Convenio de Roma, y art. 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos)–, viene avalado por nuestra Constitución de 1978, cuando en su art. 24.2 proclama que “todos tienen derecho... a la presunción de inocencia”.
Este principio o derecho a la presunción de inocencia, como no podía ser de otro modo, ha sido recogido en la legalidad ordinaria, como en el artículo 137.1 de la Ley 30/1992, señalando que «los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa, mientras no se demuestre lo contrario», y ha sido extendido por el Tribunal Constitucional al ámbito de las sanciones administrativas, como manifestación del «ius puniendi» del Estado, en las Sentencias 13/1982, 36/1985 y, en la más reciente, núm. 76/1990, de 26 de abril, en relación con la Ley 10/1985, de modificación parcial de la Ley General Tributaria. También, cómo no, nuestro Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por ejemplo, en su Sentencia de fecha 8 de octubre de 1998, dice literalmente que “tiene reiteradamente declarado esta Sala que en Derecho Administrativo Sancionador rigen con matices los principios del Derecho Penal, luego, le son aplicables sus reglas. El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse en numerosísimas ocasiones vgr. 19 enero 1996 (Sala Tercera-Sección 4.ª), 12 febrero 1996 (Sala Tercera-Sección 6.ª) y 17 mayo 1996 (Sala Tercera-Sección 4.ª), con abundante cita esta última de jurisprudencia del Tribunal Constitucional vgr. 8 junio 1981 e incluso un estudio de la Jurisprudencia del Tribunal de Derechos Humanos del Consejo de Europa vgr. 8 junio 1976 (caso Engel), 21 febrero (caso OtzürK), 2 junio 1984 (caso Campbell y Fell), 22 mayo 1990 (caso Weber), etc., a nivel legislativo, este criterio viene establecido en el art. 25.1 de la Constitución Española y en el Título X de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Significando en nuestro caso, que la persona sometida a expediente tiene la presunción de inocencia que debe destruirse con prueba de cargo”. En definitiva, como afirma el Tribunal Constitucional en su Sentencia 13/1982, “el derecho a la presunción de inocencia, no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución, tanto administrativa como de jurisdicción, que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancionatorio para las mismas o limitativo de sus derechos”.
Lo anterior, a efectos prácticos, supone para el administrado:
1º) El derecho a no ser sancionado sino en virtud de pruebas de cargo, obtenidas de manera constitucionalmente legítima.
2º) El derecho a que no se le imponga la carga de la prueba de su propia inocencia, sino que aquélla corresponda a quien ejercita la acusación o imputación.
3º) La regla, en palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de que «cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el Órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio».
TERCERA: Inexistencia de presunción de veracidad en las denuncias de los agentes de la ORA.
Pues bien, es cierto que el derecho constitucional a la presunción de inocencia puede encontrar en casos muy particulares y concretos algunos límites, fundamentalmente por razones prácticas, como es el caso de la presunción iuris tantum de certeza que corresponde a las actas de los inspectores de trabajo, o a las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad. Y aún en estos caso salvo prueba en contrario, sin perjuicio de que la Administración deba aportar los elementos de prueba necesarios y, en todo caso, considerándose, como ha dicho la misma Sentencia de 8 de octubre antes citada que la presunción de veracidad tiene carácter de excepcional, lo que conlleva, integrando los derechos que intereses que entran en juego que su interpretación sea restrictiva, de modo que no se podrá extender a situaciones no previstas por la norma.
Lo bien cierto es que en el concreto supuesto que ahora nos ocupa no concurre limitación alguna al derecho constitucional de presunción de inocencia. Esto es así porque, como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, a la sazón la de nuestro Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, los agentes de la ORA no tienen la consideración de funcionario público ni de autoridad alguna. En ese sentido se ha pronunciado, entre otras, la Sentencia citada del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia, de 8 de octubre de 1998, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de septiembre de 1999, o la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 15 de marzo de 1999. Y lo mismo otras, por ejemplo, son muy claras y explícitas las palabras que, con remisión y cita a su vez de otras Sentencias del Tribunal Supremo, formula la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 30 de septiembre de 1999 cuando advierte que “los empleados de la empresa «Construcciones y Contratas, SA», a la que el Ayuntamiento de Gijón tiene asignada la regulación del aparcamiento vigilado en determinadas zonas de la denominada ORA y, en general, los controladores o vigilantes de dichas zonas en otros municipios donde exista implantado dicho régimen de estacionamiento de vehículos, no tienen la consideración de Agentes de la Autoridad, salvo cuando sean miembros de la Policía Local, ni tampoco pueden tener la cualidad de auxiliares de ésta, al sólo poder existir tales auxiliares en municipios de menos de 5.000 habitantes donde no exista dicha Policía Local (SSTS de 21 de septiembre y 25 de octubre de 1990). Esta es, además, la doctrina ya establecida por este Tribunal Supremo en la Sentencia de 1 de octubre de 1991, en la que se sienta de forma clara y explícita la negación de la consideración de Agentes de la Autoridad a los aludidos controladores o vigilantes de la denominada ORA”. Y en idéntico sentido, la contundente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 7 de abril de 1994, cuando advierte que“ni cabe presumir la certeza de los hechos contenidos en la denuncia, al ser inaplicable el artículo 76 de la Ley de Seguridad Vial, ni intervino ningún Agente que integrara el supuesto de hecho del que nace tal prerrogativa de la Administración. Ahora bien, si lo que pretende la Entidad Local demandada, es defender la condición de Agentes de la Autoridad de los empleados de una empresa privada, por más que éstos reproduzcan miméticamente la apariencia indumentaria de los verdaderos Agentes, la respuesta ha de ser contundentemente negativa, puesto que tales empleados no representan a la Autoridad ni gozan del Estatuto de derechos y deberes asignados por la Ley a quienes ostentan tal carácter, ni cabe interpretar un privilegio, como el de la presunción de certeza de que gozan las denuncias de los Agentes, en sentido perjudicial para los administrados”.
CUARTA: Insuficiencia probatoria, ni siquiera como testimonio de parte, de la denuncia del agente controlador de la ORA.
Incluso en la hipótesis interpretativa más perjudicial al ejercicio de los derechos constitucionales de los ciudadanos por la que cabría valorar la denuncia del agente de la ORA como una prueba más, valorable en concurrencia de otros elementos, circunstancias y, en su caso, medios de prueba, lo bien cierto es que ni siquiera puede tener tal valor como testimonio de parte porque no cumple con los requisitos exigidos para que tenga virtualidad. Ni siquiera se cumplen en este caso los requisitos en la denuncia para que opere este hipotético efecto, puesto que, entre otras cosas, no consta quien pudiera ser la parte denunciante, con las exigencias que a cualquier ciudadano se le exigirían para que tuviera virtualidad como testimonio de parte (en este sentido, por ejemplo y entre otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 8 de octubre de 1998). Y ello al margen de la relación de dependencia profesional de este agente de la corporación local que denuncia y que nos permitiría en todo caso la tacha este irregular “testigo” por concurrir relación de dependencia laboral con la administrador sancionante. Pero ni siquiera la tacha resultaría necesaria puesto que la denuncia del agente de la ORA, de entrada, no puede tener virtualidad en el caso de que se pudiera concluir que podría tener cierta eficacia como simple prueba testifical de parte, por las irregularidades que presenta, y por la falta de identificación, con su nombre y apellidos, del agente controlador, de modo que la anulación de la sanción es totalmente procedente. Puesto que como dice la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, de 15 de enero de 2002, “Es cierto que el artículo 75.3 de la Ley de Seguridad Vial permite la sustitución del nombre del denunciante por su número de identificación, pero ello es así sólo cuando el mismo sea agente de la autoridad, lo que no es el caso”.QUINTA: Ausencia probatoria de la denuncia del agente controlador de la ORA, e ineficacia de la sanción. Pero es más, ya no sólo es que resultaría insuficiente como prueba testifical, es que ni siquiera es prueba testifical. Como ha advertido igualmente la jurisprudencia, por ejemplo la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 15 de marzo de 1999, la denuncia del agente de la ORA no equivale a prueba, y debe ser adverada por pruebas posteriores. Dice literalmente en este sentido que “ante la negativa del recurrente a admitir como ciertos los hechos consignados en la denuncia, debió la Administración dotarse de las pruebas de cargo idóneas para proceder a sancionar la conducta, puesto que la denuncia no equivale a la prueba de la comisión de una falta administrativa, ni a la autoría que se ha imputado al conductor habitual del vehículo, que tampoco consta fuera el autor de la presunta infracción. De lo contrario, se vulnera el principio constitucional de presunción de inocencia, así como el de personalidad de la sanción (artículos 24 y 25 de la Constitución), sólo destruibles mediante una prueba de cargo objetiva y suficiente”. De modo que, como se ha pronunciado el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 1 de octubre de 1991, “la primera cuestión no ofrece duda, el Controlador del Estacionamiento vigilado, no tiene la consideración de Agente de la Autoridad y, por ello, su simple denuncia, equivale a la denuncia de un particular y, al no ser adverada por pruebas posteriores, no tiene fuerza suficiente para acreditar los hechos denunciados; por ello, el acto de imposición de multa, debe ser declarado no ajustado a derecho, por falta de prueba, y anulado”. Y en idéntico sentido otros pronunciamientos como la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 3 de abril de 1997, que de forma tajante afirma que en estos supuestos, no existe prueba de cargo suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia. También la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 11 de julio de 1997 considera que las denuncias de los vigilantes, no gozan de presunción de veracidad, constituyendo una mera manifestación de lo que el artículo 7 del Real Decreto 320/1994, denomina denuncias voluntarias, denuncias que se formulan por cualquier persona que tenga conocimiento directo de los hechos denunciados. Y, como ya hemos señalado, ni siquiera se cumplen los requisitos para que la denuncia del agente de la ORA pueda tener esta limitada eficacia".
"PRIMERA: Negamos la concurrencia del hecho denunciado. En la notificación de (“incoación denuncia") señalan ustedes que el nº agente es (...), siendo el hecho denunciado el (“carecer de ticket de estacionamiento en los lugares delimitados al efecto"). Pues bien, esta última afirmación la negamos rotundamente, puesto que nosotros a esa hora y ese día no habíamos estacionado en tal lugar y, en todo caso, todavía no habíamos estacionado por razones de trabajo.
SEGUNDA: Vigencia del Derecho a la Presunción de Inocencia en el régimen sancionador de la Administración.
La no concurrencia del hecho denunciado, salvo que concurra prueba de cargo suficiente, como manifestación del derecho a la presunción de inocencia –aunque con algún precedente anterior (art. 11.1 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre de la ONU, art. 6.2 del Convenio de Roma, y art. 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos)–, viene avalado por nuestra Constitución de 1978, cuando en su art. 24.2 proclama que “todos tienen derecho... a la presunción de inocencia”.
Este principio o derecho a la presunción de inocencia, como no podía ser de otro modo, ha sido recogido en la legalidad ordinaria, como en el artículo 137.1 de la Ley 30/1992, señalando que «los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa, mientras no se demuestre lo contrario», y ha sido extendido por el Tribunal Constitucional al ámbito de las sanciones administrativas, como manifestación del «ius puniendi» del Estado, en las Sentencias 13/1982, 36/1985 y, en la más reciente, núm. 76/1990, de 26 de abril, en relación con la Ley 10/1985, de modificación parcial de la Ley General Tributaria. También, cómo no, nuestro Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por ejemplo, en su Sentencia de fecha 8 de octubre de 1998, dice literalmente que “tiene reiteradamente declarado esta Sala que en Derecho Administrativo Sancionador rigen con matices los principios del Derecho Penal, luego, le son aplicables sus reglas. El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse en numerosísimas ocasiones vgr. 19 enero 1996 (Sala Tercera-Sección 4.ª), 12 febrero 1996 (Sala Tercera-Sección 6.ª) y 17 mayo 1996 (Sala Tercera-Sección 4.ª), con abundante cita esta última de jurisprudencia del Tribunal Constitucional vgr. 8 junio 1981 e incluso un estudio de la Jurisprudencia del Tribunal de Derechos Humanos del Consejo de Europa vgr. 8 junio 1976 (caso Engel), 21 febrero (caso OtzürK), 2 junio 1984 (caso Campbell y Fell), 22 mayo 1990 (caso Weber), etc., a nivel legislativo, este criterio viene establecido en el art. 25.1 de la Constitución Española y en el Título X de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Significando en nuestro caso, que la persona sometida a expediente tiene la presunción de inocencia que debe destruirse con prueba de cargo”. En definitiva, como afirma el Tribunal Constitucional en su Sentencia 13/1982, “el derecho a la presunción de inocencia, no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución, tanto administrativa como de jurisdicción, que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancionatorio para las mismas o limitativo de sus derechos”.
Lo anterior, a efectos prácticos, supone para el administrado:
1º) El derecho a no ser sancionado sino en virtud de pruebas de cargo, obtenidas de manera constitucionalmente legítima.
2º) El derecho a que no se le imponga la carga de la prueba de su propia inocencia, sino que aquélla corresponda a quien ejercita la acusación o imputación.
3º) La regla, en palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de que «cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el Órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio».
TERCERA: Inexistencia de presunción de veracidad en las denuncias de los agentes de la ORA.
Pues bien, es cierto que el derecho constitucional a la presunción de inocencia puede encontrar en casos muy particulares y concretos algunos límites, fundamentalmente por razones prácticas, como es el caso de la presunción iuris tantum de certeza que corresponde a las actas de los inspectores de trabajo, o a las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad. Y aún en estos caso salvo prueba en contrario, sin perjuicio de que la Administración deba aportar los elementos de prueba necesarios y, en todo caso, considerándose, como ha dicho la misma Sentencia de 8 de octubre antes citada que la presunción de veracidad tiene carácter de excepcional, lo que conlleva, integrando los derechos que intereses que entran en juego que su interpretación sea restrictiva, de modo que no se podrá extender a situaciones no previstas por la norma.
Lo bien cierto es que en el concreto supuesto que ahora nos ocupa no concurre limitación alguna al derecho constitucional de presunción de inocencia. Esto es así porque, como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, a la sazón la de nuestro Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, los agentes de la ORA no tienen la consideración de funcionario público ni de autoridad alguna. En ese sentido se ha pronunciado, entre otras, la Sentencia citada del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia, de 8 de octubre de 1998, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de septiembre de 1999, o la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 15 de marzo de 1999. Y lo mismo otras, por ejemplo, son muy claras y explícitas las palabras que, con remisión y cita a su vez de otras Sentencias del Tribunal Supremo, formula la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 30 de septiembre de 1999 cuando advierte que “los empleados de la empresa «Construcciones y Contratas, SA», a la que el Ayuntamiento de Gijón tiene asignada la regulación del aparcamiento vigilado en determinadas zonas de la denominada ORA y, en general, los controladores o vigilantes de dichas zonas en otros municipios donde exista implantado dicho régimen de estacionamiento de vehículos, no tienen la consideración de Agentes de la Autoridad, salvo cuando sean miembros de la Policía Local, ni tampoco pueden tener la cualidad de auxiliares de ésta, al sólo poder existir tales auxiliares en municipios de menos de 5.000 habitantes donde no exista dicha Policía Local (SSTS de 21 de septiembre y 25 de octubre de 1990). Esta es, además, la doctrina ya establecida por este Tribunal Supremo en la Sentencia de 1 de octubre de 1991, en la que se sienta de forma clara y explícita la negación de la consideración de Agentes de la Autoridad a los aludidos controladores o vigilantes de la denominada ORA”. Y en idéntico sentido, la contundente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 7 de abril de 1994, cuando advierte que“ni cabe presumir la certeza de los hechos contenidos en la denuncia, al ser inaplicable el artículo 76 de la Ley de Seguridad Vial, ni intervino ningún Agente que integrara el supuesto de hecho del que nace tal prerrogativa de la Administración. Ahora bien, si lo que pretende la Entidad Local demandada, es defender la condición de Agentes de la Autoridad de los empleados de una empresa privada, por más que éstos reproduzcan miméticamente la apariencia indumentaria de los verdaderos Agentes, la respuesta ha de ser contundentemente negativa, puesto que tales empleados no representan a la Autoridad ni gozan del Estatuto de derechos y deberes asignados por la Ley a quienes ostentan tal carácter, ni cabe interpretar un privilegio, como el de la presunción de certeza de que gozan las denuncias de los Agentes, en sentido perjudicial para los administrados”.
CUARTA: Insuficiencia probatoria, ni siquiera como testimonio de parte, de la denuncia del agente controlador de la ORA.
Incluso en la hipótesis interpretativa más perjudicial al ejercicio de los derechos constitucionales de los ciudadanos por la que cabría valorar la denuncia del agente de la ORA como una prueba más, valorable en concurrencia de otros elementos, circunstancias y, en su caso, medios de prueba, lo bien cierto es que ni siquiera puede tener tal valor como testimonio de parte porque no cumple con los requisitos exigidos para que tenga virtualidad. Ni siquiera se cumplen en este caso los requisitos en la denuncia para que opere este hipotético efecto, puesto que, entre otras cosas, no consta quien pudiera ser la parte denunciante, con las exigencias que a cualquier ciudadano se le exigirían para que tuviera virtualidad como testimonio de parte (en este sentido, por ejemplo y entre otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 8 de octubre de 1998). Y ello al margen de la relación de dependencia profesional de este agente de la corporación local que denuncia y que nos permitiría en todo caso la tacha este irregular “testigo” por concurrir relación de dependencia laboral con la administrador sancionante. Pero ni siquiera la tacha resultaría necesaria puesto que la denuncia del agente de la ORA, de entrada, no puede tener virtualidad en el caso de que se pudiera concluir que podría tener cierta eficacia como simple prueba testifical de parte, por las irregularidades que presenta, y por la falta de identificación, con su nombre y apellidos, del agente controlador, de modo que la anulación de la sanción es totalmente procedente. Puesto que como dice la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, de 15 de enero de 2002, “Es cierto que el artículo 75.3 de la Ley de Seguridad Vial permite la sustitución del nombre del denunciante por su número de identificación, pero ello es así sólo cuando el mismo sea agente de la autoridad, lo que no es el caso”.QUINTA: Ausencia probatoria de la denuncia del agente controlador de la ORA, e ineficacia de la sanción. Pero es más, ya no sólo es que resultaría insuficiente como prueba testifical, es que ni siquiera es prueba testifical. Como ha advertido igualmente la jurisprudencia, por ejemplo la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 15 de marzo de 1999, la denuncia del agente de la ORA no equivale a prueba, y debe ser adverada por pruebas posteriores. Dice literalmente en este sentido que “ante la negativa del recurrente a admitir como ciertos los hechos consignados en la denuncia, debió la Administración dotarse de las pruebas de cargo idóneas para proceder a sancionar la conducta, puesto que la denuncia no equivale a la prueba de la comisión de una falta administrativa, ni a la autoría que se ha imputado al conductor habitual del vehículo, que tampoco consta fuera el autor de la presunta infracción. De lo contrario, se vulnera el principio constitucional de presunción de inocencia, así como el de personalidad de la sanción (artículos 24 y 25 de la Constitución), sólo destruibles mediante una prueba de cargo objetiva y suficiente”. De modo que, como se ha pronunciado el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 1 de octubre de 1991, “la primera cuestión no ofrece duda, el Controlador del Estacionamiento vigilado, no tiene la consideración de Agente de la Autoridad y, por ello, su simple denuncia, equivale a la denuncia de un particular y, al no ser adverada por pruebas posteriores, no tiene fuerza suficiente para acreditar los hechos denunciados; por ello, el acto de imposición de multa, debe ser declarado no ajustado a derecho, por falta de prueba, y anulado”. Y en idéntico sentido otros pronunciamientos como la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 3 de abril de 1997, que de forma tajante afirma que en estos supuestos, no existe prueba de cargo suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia. También la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 11 de julio de 1997 considera que las denuncias de los vigilantes, no gozan de presunción de veracidad, constituyendo una mera manifestación de lo que el artículo 7 del Real Decreto 320/1994, denomina denuncias voluntarias, denuncias que se formulan por cualquier persona que tenga conocimiento directo de los hechos denunciados. Y, como ya hemos señalado, ni siquiera se cumplen los requisitos para que la denuncia del agente de la ORA pueda tener esta limitada eficacia".